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國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見
來源: | 作者:hhgtjt | 發(fā)布時(shí)間: 2620天前 | 475 次瀏覽 | 分享到:
國發(fā)〔2014〕43號
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府,國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu):
  為加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理,促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展,根據(jù)黨的十八大、十八屆三中全會精神,現(xiàn)提出以下意見:
  一、總體要求
 ?。ㄒ唬┲笇?dǎo)思想。以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),全面貫徹落實(shí)黨的十八大、十八屆三中全會精神,按照黨中央、國務(wù)院決策部署,建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制,有效發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債的積極作用,切實(shí)防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn),促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。
  (二)基本原則。
  疏堵結(jié)合。修明渠、堵暗道,賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限,加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。同時(shí),堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債。
  分清責(zé)任。明確政府和企業(yè)的責(zé)任,政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借,企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還,切實(shí)做到誰借誰還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。政府與社會資本合作的,按約定規(guī)則依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。
  規(guī)范管理。對地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)??刂?,嚴(yán)格限定政府舉債程序和資金用途,把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理,實(shí)現(xiàn)“借、用、還”相統(tǒng)一。
  防范風(fēng)險(xiǎn)。牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線,切實(shí)防范和化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。
  穩(wěn)步推進(jìn)。加強(qiáng)債務(wù)管理,既要積極推進(jìn),又要謹(jǐn)慎穩(wěn)健。在規(guī)范管理的同時(shí),要妥善處理存量債務(wù),確保在建項(xiàng)目有序推進(jìn)。
  二、加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制
 ?。ㄒ唬┵x予地方政府依法適度舉債權(quán)限。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務(wù),市縣級政府確需舉借債務(wù)的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。明確劃清政府與企業(yè)界限,政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借,不得通過企事業(yè)單位等舉借。
  (二)建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。地方政府舉債采取政府債券方式。沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的,由地方政府發(fā)行一般債券融資,主要以一般公共預(yù)算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項(xiàng)債務(wù)的,由地方政府通過發(fā)行專項(xiàng)債券融資,以對應(yīng)的政府性基金或?qū)m?xiàng)收入償還。
 ?。ㄈ┩茝V使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式,參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營。政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則,使投資者有長期穩(wěn)定收益。投資者按照市場化原則出資,按約定規(guī)則獨(dú)自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營合作項(xiàng)目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等市場化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。政府對投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任,不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。
 ?。ㄋ模┘訌?qiáng)政府或有債務(wù)監(jiān)管。剝離融資平臺公司政府融資職能,融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。地方政府新發(fā)生或有債務(wù),要嚴(yán)格限定在依法擔(dān)保的范圍內(nèi),并根據(jù)擔(dān)保合同依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。地方政府要加強(qiáng)對或有債務(wù)的統(tǒng)計(jì)分析和風(fēng)險(xiǎn)防控,做好相關(guān)監(jiān)管工作。
  三、對地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)??刂坪皖A(yù)算管理
  (一)對地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)??刂啤5胤秸畟鶆?wù)規(guī)模實(shí)行限額管理,地方政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額。地方政府一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模納入限額管理,由國務(wù)院確定并報(bào)全國人大或其常委會批準(zhǔn),分地區(qū)限額由財(cái)政部在全國人大或其常委會批準(zhǔn)的地方政府債務(wù)規(guī)模內(nèi)根據(jù)各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)力狀況等因素測算并報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。
 ?。ǘ﹪?yán)格限定地方政府舉債程序和資金用途。地方政府在國務(wù)院批準(zhǔn)的分地區(qū)限額內(nèi)舉借債務(wù),必須報(bào)本級人大或其常委會批準(zhǔn)。地方政府不得通過企事業(yè)單位等舉借債務(wù)。地方政府舉借債務(wù)要遵循市場化原則。建立地方政府信用評級制度,逐步完善地方政府債券市場。地方政府舉借的債務(wù),只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù),不得用于經(jīng)常性支出。
 ?。ㄈ┌训胤秸畟鶆?wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理。地方政府要將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理,將專項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理,將政府與社會資本合作項(xiàng)目中的財(cái)政補(bǔ)貼等支出按性質(zhì)納入相應(yīng)政府預(yù)算管理。地方政府各部門、各單位要將債務(wù)收支納入部門和單位預(yù)算管理?;蛴袀鶆?wù)確需地方政府或其部門、單位依法承擔(dān)償債責(zé)任的,償債資金要納入相應(yīng)預(yù)算管理。
  四、控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
 ?。ㄒ唬┙⒌胤秸詡鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。財(cái)政部根據(jù)各地區(qū)一般債務(wù)、專項(xiàng)債務(wù)、或有債務(wù)等情況,測算債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等指標(biāo),評估各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況,對債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。列入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警范圍的債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū),要積極采取措施,逐步降低風(fēng)險(xiǎn)。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對較低的地區(qū),要合理控制債務(wù)余額的規(guī)模和增長速度。
 ?。ǘ┙鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制。要硬化預(yù)算約束,防范道德風(fēng)險(xiǎn),地方政府對其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任,中央政府實(shí)行不救助原則。各級政府要制定應(yīng)急處置預(yù)案,建立責(zé)任追究機(jī)制。地方政府出現(xiàn)償債困難時(shí),要通過控制項(xiàng)目規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費(fèi)、處置存量資產(chǎn)等方式,多渠道籌集資金償還債務(wù)。地方政府難以自行償還債務(wù)時(shí),要及時(shí)上報(bào),本級和上級政府要啟動債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案和責(zé)任追究機(jī)制,切實(shí)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),并追究相關(guān)人員責(zé)任。
 ?。ㄈ﹪?yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律。建立對違法違規(guī)融資和違規(guī)使用政府性債務(wù)資金的懲罰機(jī)制,加大對地方政府性債務(wù)管理的監(jiān)督檢查力度。地方政府及其所屬部門不得在預(yù)算之外違法違規(guī)舉借債務(wù),不得以支持公益性事業(yè)發(fā)展名義舉借債務(wù)用于經(jīng)常性支出或樓堂館所建設(shè),不得挪用債務(wù)資金或改變既定資金用途;對企業(yè)的注資、財(cái)政補(bǔ)貼等行為必須依法合規(guī),不得違法為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保;不得違規(guī)干預(yù)金融機(jī)構(gòu)等正常經(jīng)營活動,不得強(qiáng)制金融機(jī)構(gòu)等提供政府性融資。地方政府要進(jìn)一步規(guī)范土地出讓管理,堅(jiān)決制止違法違規(guī)出讓土地及融資行為。
  五、完善配套制度
 ?。ㄒ唬┩晟苽鶆?wù)報(bào)告和公開制度。完善地方政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度,加快建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度,全面反映政府的資產(chǎn)負(fù)債情況。對于中央出臺的重大政策措施如棚戶區(qū)改造等形成的政府性債務(wù),應(yīng)當(dāng)單獨(dú)統(tǒng)計(jì)、單獨(dú)核算、單獨(dú)檢查、單獨(dú)考核。建立地方政府性債務(wù)公開制度,加強(qiáng)政府信用體系建設(shè)。各地區(qū)要定期向社會公開政府性債務(wù)及其項(xiàng)目建設(shè)情況,自覺接受社會監(jiān)督。
 ?。ǘ┙⒖己藛栘?zé)機(jī)制。把政府性債務(wù)作為一個(gè)硬指標(biāo)納入政績考核。明確責(zé)任落實(shí),各省、自治區(qū)、直轄市政府要對本地區(qū)地方政府性債務(wù)負(fù)責(zé)任。強(qiáng)化教育和考核,糾正不正確的政績導(dǎo)向。對脫離實(shí)際過度舉債、違法違規(guī)舉債或擔(dān)保、違規(guī)使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)等行為,要追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。
  (三)強(qiáng)化債權(quán)人約束。金融機(jī)構(gòu)等不得違法違規(guī)向地方政府提供融資,不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保。金融機(jī)構(gòu)等購買地方政府債券要符合監(jiān)管規(guī)定,向?qū)儆谡蛴袀鶆?wù)舉借主體的企業(yè)法人等提供融資要嚴(yán)格規(guī)范信貸管理,切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識別和風(fēng)險(xiǎn)管理。金融機(jī)構(gòu)等違法違規(guī)提供政府性融資的,應(yīng)自行承擔(dān)相應(yīng)損失,并按照商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法等法律法規(guī)追究相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的責(zé)任。
  六、妥善處理存量債務(wù)和在建項(xiàng)目后續(xù)融資
 ?。ㄒ唬┳ゾo將存量債務(wù)納入預(yù)算管理。以2013年政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果為基礎(chǔ),結(jié)合審計(jì)后債務(wù)增減變化情況,經(jīng)債權(quán)人與債務(wù)人共同協(xié)商確認(rèn),對地方政府性債務(wù)存量進(jìn)行甄別。對地方政府及其部門舉借的債務(wù),相應(yīng)納入一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)。對企事業(yè)單位舉借的債務(wù),凡屬于政府應(yīng)當(dāng)償還的債務(wù),相應(yīng)納入一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)。地方政府將甄別后的政府存量債務(wù)逐級匯總上報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后,分類納入預(yù)算管理。納入預(yù)算管理的債務(wù)原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系不變,償債資金要按照預(yù)算管理要求規(guī)范管理。
 ?。ǘ┓e極降低存量債務(wù)利息負(fù)擔(dān)。對甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù),各地區(qū)可申請發(fā)行地方政府債券置換,以降低利息負(fù)擔(dān),優(yōu)化期限結(jié)構(gòu),騰出更多資金用于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。
 ?。ㄈ┩咨苾斶€存量債務(wù)。處置到期存量債務(wù)要遵循市場規(guī)則,減少行政干預(yù)。對項(xiàng)目自身運(yùn)營收入能夠按時(shí)還本付息的債務(wù),應(yīng)繼續(xù)通過項(xiàng)目收入償還。對項(xiàng)目自身運(yùn)營收入不足以還本付息的債務(wù),可以通過依法注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、加強(qiáng)經(jīng)營管理、加大改革力度等措施,提高項(xiàng)目盈利能力,增強(qiáng)償債能力。地方政府應(yīng)指導(dǎo)和督促有關(guān)債務(wù)舉借單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理、拓寬償債資金渠道、統(tǒng)籌安排償債資金。對確需地方政府償還的債務(wù),地方政府要切實(shí)履行償債責(zé)任,必要時(shí)可以處置政府資產(chǎn)償還債務(wù)。對確需地方政府履行擔(dān)保或救助責(zé)任的債務(wù),地方政府要切實(shí)依法履行協(xié)議約定,作出妥善安排。有關(guān)債務(wù)舉借單位和連帶責(zé)任人要按照協(xié)議認(rèn)真落實(shí)償債責(zé)任,明確償債時(shí)限,按時(shí)還本付息,不得單方面改變原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系,不得轉(zhuǎn)嫁償債責(zé)任和逃廢債務(wù)。對確已形成損失的存量債務(wù),債權(quán)人應(yīng)按照商業(yè)化原則承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任和損失。
  (四)確保在建項(xiàng)目后續(xù)融資。地方政府要統(tǒng)籌各類資金,優(yōu)先保障在建項(xiàng)目續(xù)建和收尾。對使用債務(wù)資金的在建項(xiàng)目,原貸款銀行等要重新進(jìn)行審核,凡符合國家有關(guān)規(guī)定的項(xiàng)目,要繼續(xù)按協(xié)議提供貸款,推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè);對在建項(xiàng)目確實(shí)沒有其他建設(shè)資金來源的,應(yīng)主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決后續(xù)融資。
  七、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)
  各地區(qū)、各部門要高度重視,把思想和行動統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院決策部署上來。地方政府要切實(shí)擔(dān)負(fù)起加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理、防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任,結(jié)合實(shí)際制定具體方案,政府主要負(fù)責(zé)人要作為第一責(zé)任人,認(rèn)真抓好政策落實(shí)。要建立地方政府性債務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制,統(tǒng)籌加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理。財(cái)政部門作為地方政府性債務(wù)歸口管理部門,要完善債務(wù)管理制度,充實(shí)債務(wù)管理力量,做好債務(wù)規(guī)模控制、債券發(fā)行、預(yù)算管理、統(tǒng)計(jì)分析和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控等工作;發(fā)展改革部門要加強(qiáng)政府投資計(jì)劃管理和項(xiàng)目審批,從嚴(yán)審批債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高地區(qū)的新開工項(xiàng)目;金融監(jiān)管部門要加強(qiáng)監(jiān)管、正確引導(dǎo),制止金融機(jī)構(gòu)等違法違規(guī)提供融資;審計(jì)部門要依法加強(qiáng)對地方政府性債務(wù)的審計(jì)監(jiān)督,促進(jìn)完善債務(wù)管理制度,防范風(fēng)險(xiǎn),規(guī)范管理,提高資金使用效益。各地區(qū)、各部門要切實(shí)履行職責(zé),加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合,全面做好加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理各項(xiàng)工作,確保政策貫徹落實(shí)到位。
                             國務(wù)院
                          2014年9月21日