黑政辦發(fā)〔2015〕63號
各市（地）、縣（市）人民政府（行署），省政府各直屬單位：
省財政廳、省發(fā)改委、人民銀行哈爾濱中心支行《黑龍江省推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式工作實施方案》已經(jīng)省政府同意，現(xiàn)轉(zhuǎn)發(fā)給你們，請認(rèn)真貫徹執(zhí)行。
黑龍江省人民政府辦公廳
2015年10月16日
黑龍江省推廣運用政府和社會資本合作
（PPP）模式工作實施方案
省財政廳 省發(fā)改委 人民銀行哈爾濱中心支行
為貫徹落實《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)展改革委、人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）、《基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（國家發(fā)展改革委、財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部、水利部、人民銀行2015年令第25號）等要求，打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)“雙引擎”，在我省大力推廣政府和社會資本合作（Public－Private Partner－ship，PPP）模式，進(jìn)一步拓寬基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長內(nèi)生動力，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給能力與效率，結(jié)合我省實際，制定本方案。
一、指導(dǎo)思想
貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，立足我省基本省情，借鑒國內(nèi)外成熟經(jīng)驗，轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新發(fā)展理念，完善政策體系，營造權(quán)利對等、機(jī)會均等、規(guī)則平等的投資環(huán)境，積極引導(dǎo)社會資本參與省內(nèi)市政基礎(chǔ)設(shè)施、能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等領(lǐng)域項目建設(shè)，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，不斷提升全省社會公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。
二、基本原則
（一）依法依規(guī)，重諾履約。建立健全制度體系，保護(hù)參與各方的合法權(quán)益，明確全生命周期管理要求，確保項目規(guī)范實施。堅持政府和社會資本法律地位平等、權(quán)利義務(wù)對等，樹立契約理念，堅持平等協(xié)商、互利互惠、誠實守信、嚴(yán)格履約。
（二）強(qiáng)化監(jiān)管，公開透明。實行陽光化運作，依法充分披露ＰＰＰ項目重要信息，保障公眾知情權(quán)，對參與各方形成有效監(jiān)督和約束。將政府的政策目標(biāo)、社會目標(biāo)和社會資本的運營效率、技術(shù)進(jìn)步有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)社會資本競爭和創(chuàng)新，確保公共利益最大化。
（三）積極穩(wěn)妥，有序推進(jìn)。積極探索符合當(dāng)?shù)貙嶋H和行業(yè)特點的做法，逐步構(gòu)建適合省情、獨具特色的發(fā)展模式。堅持客觀、科學(xué)的定性、定量分析，合理選擇運作方式，發(fā)揮價格杠桿作用，確保項目物有所值。堅持必要、合理、可持續(xù)的財政投入原則，控制政府支付責(zé)任，防止加劇財政收支矛盾。
（四）激勵相容，突出績效。建立健全激勵約束手段，科學(xué)設(shè)計合同條款，合理分配項目風(fēng)險，建立投資、補(bǔ)貼與價格的協(xié)同機(jī)制，為社會資本獲得合理收益創(chuàng)造條件。建立完善項目全生命周期績效管理機(jī)制和考核體系，通過對項目運作、服務(wù)質(zhì)量和資金使用等實施績效考核，確保項目建設(shè)和運營實現(xiàn)預(yù)期效果。
三、主要任務(wù)
（一）營造法治環(huán)境，提高行政效能。由省政府法制辦牽頭組織對涉及PPP管理的相關(guān)地方性法規(guī)和政府規(guī)章的清理工作。省級各實施部門要對涉及PPP管理的地方性法規(guī)和省政府規(guī)章進(jìn)行認(rèn)真梳理，提出清理意見和依據(jù)，經(jīng)省政府法制辦審查后，按照立法工作程序規(guī)定報省政府、省人大常委會審議。哈爾濱市、齊齊哈爾市及杜爾伯特蒙古族自治縣政府負(fù)責(zé)組織本級地方性法規(guī)、政府規(guī)章清理工作。（2016年6月末完成）
建立項目實施方案聯(lián)評聯(lián)審機(jī)制，探索通過跨部門聯(lián)審、“一站式”窗口服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)化辦理等方式，整合資源，簡化流程，提高審查工作效率。在合作伙伴選擇上，按照《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國合同法》、《中華人民共和國政府采購法》及其實施條例等要求，建立健全管理細(xì)則，維護(hù)國家利益、社會利益和社會資本的合法權(quán)益。（2015年12月末完成）
（二）強(qiáng)化指導(dǎo)培訓(xùn)，提高操作能力。在繼續(xù)抓好基礎(chǔ)業(yè)務(wù)培訓(xùn)的同時，根據(jù)我省實際需求，采取“請進(jìn)來”與“走出去”方式，制定培訓(xùn)規(guī)劃，整合培訓(xùn)資源，圍繞項目建設(shè)、運營關(guān)鍵環(huán)節(jié)以及國家相關(guān)法律法規(guī)，分期分批、有針對性地組織專項業(yè)務(wù)和實際操作培訓(xùn)，使各地、各部門領(lǐng)導(dǎo)及負(fù)責(zé)人員系統(tǒng)掌握PPP政策體系、操作規(guī)程和管理要點，逐步構(gòu)建常態(tài)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)機(jī)制，不斷提高對PPP模式的認(rèn)知程度、合作能力和管理水平。組織各市（地）、縣（市）有關(guān)工作人員，赴先進(jìn)省市實地學(xué)習(xí)考察，提升操作能力。（2015年12月末完成）
（三）創(chuàng)新管理方式，健全工作機(jī)制。各地、各部門要按照國家和我省有關(guān)規(guī)定，因地制宜，大膽實踐，深入貫徹法治理念和契約精神，圍繞PPP模式市場準(zhǔn)入、利益分配、風(fēng)險分擔(dān)、項目儲備、市場測試、績效評價、獎罰激勵、合同管理、履約保障等方面，積極開展管理方式和工作機(jī)制創(chuàng)新，建立健全符合省情、切實可行的PPP模式配套工作機(jī)制和協(xié)同工作流程，使社會資本方全面了解相關(guān)程序和規(guī)則，營造穩(wěn)定可預(yù)期的、有利于PPP模式長期穩(wěn)健發(fā)展的整體性政策安排，充分調(diào)動各類社會資本的積極性，實現(xiàn)多層次、多樣化發(fā)展。（2015年8月至2016年12月末分階段完成）
（四）充實項目儲備，實現(xiàn)滾動開發(fā)。由省發(fā)改委會同省財政廳、行業(yè)主管部門對各地、各部門申報的擬實施PPP項目進(jìn)行鑒別遴選，進(jìn)一步充實和完善現(xiàn)有PPP項目庫，通過省政府網(wǎng)站及省內(nèi)主要媒體正式對外公布。制定《黑龍江省PPP項目庫管理暫行辦法》。由省財政廳牽頭建立全省PPP項目動態(tài)統(tǒng)計管理信息系統(tǒng)，定期形成分行業(yè)、地區(qū)、項目狀態(tài)的項目數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析體系。各市（地）、縣（市）財政部門會同發(fā)改和有關(guān)行業(yè)主管部門積極征集、開發(fā)PPP項目并對上申報，納入全省項目庫。項目儲備庫采取上下聯(lián)動、滾動開發(fā)、隨時更新的動態(tài)管理模式，入庫項目應(yīng)具備市場化運作程度較高、投資規(guī)模較大、運營周期較長、價格調(diào)整機(jī)制較靈活、利益分配和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制清晰、服務(wù)流量需求及現(xiàn)金流長期穩(wěn)定、政府有能力提供財政補(bǔ)貼支持、適宜采用PPP模式建設(shè)或運營等基本特點，確保項目前期準(zhǔn)備工作的質(zhì)量和效率。同時，按照財政部要求，啟動實施PPP綜合信息管理系統(tǒng)，搭建項目管理平臺和信息服務(wù)平臺，實現(xiàn)我省各級財政與中央財政PPP數(shù)據(jù)采集管理系統(tǒng)的互聯(lián)互通。（2015年11月末完成）
（五）搭建合作平臺，開展項目推介。省發(fā)改委會同省財政廳，從全省PPP項目庫中優(yōu)選部分項目，通過召開項目推介會等方式面向社會集中推介，為社會資本方創(chuàng)造充分的項目選擇和對接環(huán)境，搭建交流合作平臺，推動項目單位、金融機(jī)構(gòu)、社會資本和政府部門洽談協(xié)商和雙向選擇。通過“儲備一批、推介一批”的方式，逐步實現(xiàn)省內(nèi)PPP項目的梯次推進(jìn)和良性循環(huán)。待相關(guān)機(jī)制逐步成熟后，再由省直部門和市（地）、縣（市）政府（行署）分別組織項目推介。（2015年12月末完成）
（六）圍繞關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提升管理效能。各級財政部門會同行業(yè)有關(guān)部門對PPP項目實施全生命周期管理，將PPP項目的政府支出責(zé)任納入各級政府中期財政規(guī)劃，并對項目發(fā)起、物有所值評價、財政承受能力驗證、合作伙伴選擇、補(bǔ)償機(jī)制確立、項目公司組建、契約簽署、風(fēng)險防控、績效評價等關(guān)鍵環(huán)節(jié)實施全生命周期管理。一是開展物有所值評價。采取定性與定量相結(jié)合的方式進(jìn)行物有所值評價，定性評價PPP模式與傳統(tǒng)政府主導(dǎo)模式的差異，定量評價項目全生命周期政府和社會資本投入成本與收益，確保財政中長期可持續(xù)性。二是搭建風(fēng)險分配基本框架。按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控的原則，綜合考慮政府風(fēng)險管理能力、項目回報機(jī)制和市場風(fēng)險管理能力等要素，在政府和社會資本間設(shè)計合理的風(fēng)險分配模式。三是制定并簽署履約保障合同。以項目合同為核心，研究制定并監(jiān)督簽署項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同等一系列權(quán)利義務(wù)、交易條件、履約保障和調(diào)整銜接等配套性、法律性合同文本，用法律性契約合同維護(hù)項目長期規(guī)范運行。四是實施政府采購。各有關(guān)單位要根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國合同法》、《中華人民共和國政府采購法》及其實施條例等法律法規(guī)要求，在完成PPP項目識別和準(zhǔn)備后，通過公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判等多種方式，公平選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗、專業(yè)能力、融資實力以及信用狀況良好的社會資本合作伙伴。五是推進(jìn)項目審批。對市場對接形成的項目，按照全生命周期各環(huán)節(jié)部門責(zé)任合力推進(jìn)。對于固定資產(chǎn)投資項目，嚴(yán)格按照基本建設(shè)程序履行相關(guān)手續(xù)。六是監(jiān)督項目執(zhí)行。項目執(zhí)行過程中，按照《財政部關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號）和《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）等有關(guān)規(guī)定，政府主管部門應(yīng)重點圍繞合同修訂、違約責(zé)任和爭議解決等進(jìn)行全程跟蹤監(jiān)督。PPP項目單位應(yīng)主動接受審計同步監(jiān)督。七是績效評價。財政部門牽頭督導(dǎo)項目實施機(jī)構(gòu)每3－5年對項目進(jìn)行中期評估和績效評價，并充分披露項目相關(guān)信息。有關(guān)行業(yè)主管部門應(yīng)重點關(guān)注公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、價格和收費機(jī)制、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)和勞動者權(quán)益等。八是項目移交。政府指定機(jī)構(gòu)組建項目移交工作組，依據(jù)項目合同與社會資本進(jìn)行移交，社會資本方不能滿足資產(chǎn)評估和性能測試方案要求的，要進(jìn)行恢復(fù)性修理、更新重置。財政部門應(yīng)組織有關(guān)部門對項目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性等進(jìn)行績效評價，并按照相關(guān)規(guī)定公開評價結(jié)果。評價結(jié)果作為政府開展PPP管理工作的決策參考依據(jù)。（分項目分階段跟進(jìn)完成）
（七）推進(jìn)試點項目，積累發(fā)展經(jīng)驗。由省發(fā)改委、省財政廳共同牽頭，省直有關(guān)部門和市（地）、縣（市）政府（行署）配合，兼顧市場需求、行業(yè)狀況、財力水平、管理能力等方面因素，在市政供水、污水處理、垃圾處理、交通、保障房建設(shè)等不同領(lǐng)域，優(yōu)先選擇具有行業(yè)代表性、收益比較穩(wěn)定、投資規(guī)模比較大、長期合同關(guān)系比較清楚、技術(shù)發(fā)展比較成熟的項目作為省級試點項目先行先試，省政府給予政策支持，提煉和形成可復(fù)制、可推廣的典型范例，為大范圍應(yīng)用PPP模式提供經(jīng)驗借鑒，及時歸集并向國家有關(guān)部門反饋所遇到的各類“瓶頸”問題。省級試點項目優(yōu)先支持融資平臺公司存量項目，通過轉(zhuǎn)讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等方式轉(zhuǎn)型的項目。建立“能進(jìn)能出”的項目示范機(jī)制，對省級試點項目跟蹤指導(dǎo)、限期推進(jìn)、適時調(diào)整，推進(jìn)項目順利實施。（2015年8月至12月末分階段完成）
財政、發(fā)改等有關(guān)部門應(yīng)積極對口對上爭取PPP項目政策支持。按照財政部、國家發(fā)展改革委有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和要求，從省級試點項目中進(jìn)一步優(yōu)選部分項目，對上申報國家級PPP示范項目。
四、保障措施
（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。省政府成立黑龍江省推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式工作推動小組（另行發(fā)文），負(fù)責(zé)全省PPP推廣運用工作的總體部署、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和重大決策事宜。工作推動小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在省財政廳和省發(fā)改委，工作推動小組辦公室日常工作由省財政廳負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推進(jìn)。省財政廳確定專門機(jī)構(gòu)，充實人員力量，具體負(fù)責(zé)制定全省PPP工作規(guī)劃、政策研究、制度建設(shè)、評估論證、專家?guī)旌妥稍儥C(jī)構(gòu)庫管理、項目監(jiān)督和指導(dǎo)、履約管理、財政承受能力論證、風(fēng)險防控、績效評價，以及對上爭取對下指導(dǎo)、咨詢培訓(xùn)、信息統(tǒng)計、部門和區(qū)域協(xié)作等相關(guān)工作的推進(jìn)與落實。市（地）、縣（市）政府（行署）比照省政府PPP管理模式，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)本地ＰＰＰ工作順利開展。
（二）建立協(xié)調(diào)機(jī)制。省政府各有關(guān)部門按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域具體工作，合力推進(jìn)PPP各項工作，加強(qiáng)對地方推廣PPP模式的指導(dǎo)和監(jiān)督。與市場對接形成的項目，按照全生命周期各環(huán)節(jié)的部門責(zé)任，由同級政府和相關(guān)部門合力推進(jìn)。省財政廳會同有關(guān)部門，加強(qiáng)跨部門、跨級次的溝通協(xié)調(diào)和信息交流，完善相關(guān)制度和機(jī)制。省直有關(guān)部門結(jié)合行業(yè)特點，積極運用PPP模式提供公共服務(wù)，建立完善相關(guān)監(jiān)管制度體系。市（地）、縣（市）政府（行署）根據(jù)國家和省有關(guān)規(guī)定，建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制，實現(xiàn)PPP工作規(guī)范化管理，推動PPP項目落地實施。
（三）強(qiáng)化政策支持。積極探索政府資金撬動社會資本、金融資本參與PPP項目的有效方式。省財政廳會同有關(guān)部門研究制定推廣運用PPP模式的財政政策。一是設(shè)立黑龍江省PPP融資支持基金，以政府資金撬動社會資本，采取政府和社會資本共同出資方式，在政府承擔(dān)有限責(zé)任的前提下，通過股權(quán)投入、債權(quán)回購、擔(dān)保扶持等多種形式為全省PPP項目提供融資增信支持。二是設(shè)立以獎代補(bǔ)資金，支持地方融資平臺等符合條件的存量項目轉(zhuǎn)型為PPP項目，化解地方政府債務(wù)。三是省政府設(shè)立PPP項目前期工作資金，省財政廳研究制定管理辦法，重點用于PPP項目推廣、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、專家咨詢、市場培育和政策研發(fā)。四是省政府設(shè)立省級試點項目專項資金，對省政府確定的省級試點項目給予項目咨詢費、評估費等專項補(bǔ)助。五是充分利用既有住建、交通、水利等PPP項目所涉領(lǐng)域的專項資金，優(yōu)先支持PPP項目建設(shè)。六是建立誠信約束機(jī)制，將PPP項目政策執(zhí)行情況作為領(lǐng)導(dǎo)班子業(yè)績考核的內(nèi)容，促進(jìn)各級政府按照收益補(bǔ)償機(jī)制規(guī)范運作，誠實守信，兌現(xiàn)政策，切實優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，維護(hù)社會資本合法權(quán)益。市、縣政府參照省政府政策措施，制定地方性扶持政策。
（四）提供技術(shù)支撐。一是建立PPP專家?guī)?。以省財政廳“政府采購專家?guī)臁焙汀敖鹑趯＜規(guī)臁睘橐劳校嫦蚋鞔髮Ｔ盒?、金融機(jī)構(gòu)、政府部門以及企事業(yè)單位，圍繞金融、經(jīng)濟(jì)、管理、財會、稅務(wù)、證券、保險、貿(mào)易、法律、資產(chǎn)定價、工程造價、信息工程和項目評估等領(lǐng)域廣泛征集專業(yè)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者，進(jìn)一步擴(kuò)充專家儲備，為項目管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)提供技術(shù)支撐。二是建立社會咨詢機(jī)構(gòu)庫。以參與過國內(nèi)外重大PPP項目方案設(shè)計并具備良好業(yè)績表現(xiàn)為準(zhǔn)入條件，面向省內(nèi)外公開擇優(yōu)招募投資、法律、會計等領(lǐng)域的社會咨詢機(jī)構(gòu)，建立社會咨詢機(jī)構(gòu)庫，為項目規(guī)劃設(shè)計、評估論證、建設(shè)運營等提供系統(tǒng)化技術(shù)咨詢解決方案。專家?guī)旌妥稍儥C(jī)構(gòu)庫，采取優(yōu)勝劣汰、能進(jìn)能出的模式進(jìn)行管理，確保技術(shù)服務(wù)質(zhì)量和效率。省財政廳會同有關(guān)部門制定《黑龍江省PPP項目專家和咨詢機(jī)構(gòu)評審暫行辦法》，明確工作職責(zé)和評審流程。
（五）加大宣傳力度。在PPP模式推進(jìn)過程中，各地、各部門應(yīng)強(qiáng)化輿論宣傳工作，借助黑龍江日報、黑龍江廣播電視臺、省政府網(wǎng)站等媒體，積極開展對PPP相關(guān)政策制度以及成功示范項目的宣傳推廣。建立專業(yè)信息發(fā)布平臺，理順發(fā)布渠道，及時向社會公布PPP項目融資和項目管理信息，總結(jié)推介成功經(jīng)驗和成熟案例，為各地、各部門深入推廣PPP模式提供借鑒，增進(jìn)政府、社會與市場主體共識，提升社會各界認(rèn)可度，營造良好輿論氛圍，吸引社會資本積極踴躍進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，加快我省PPP工作進(jìn)程。